对襄州区政府关停企业中”程序违法”的思考

　　关闭企业行为是行政机关根据法律、法规，对具有严重违法行为者不符合国家产业政策、环境及资源保护政策的企业，按照法定的权限和程序，剥夺其生产经营资格的行政行为。
从行政法意义上讲，关闭企业行为是行政机关依职权的行政行为。从民商法上讲，关闭企业的法律效果是企业解散和终结、终止。

　　关闭企业的具体行政行为分为处罚性关闭和撤回许可性关闭。

　　一处罚性关闭。是对具有严重违法行为的企业而言，一般违反了法律、行政法规的强行性规定，或者未经批准擅自开业经营。行政机关依据行政处罚法的规定，对企业实施最严厉的行政处罚，如吊销营业执照、注销登记、查封等。
　　二是撤回许可性关闭。是对不符合国家产业政策、环境及资源保护政策的企业而言。这类企业并不是违反了严格意义上的法律，不具有违法性，这是它与处罚性关闭区别。这类企业在开办之初是符合法律规定的。行政机关之所以撤回许可其营业的承诺，主要是因为，随着经济的发展，国家对发展规划、计划进行调整，二者产生了不可调和的冲突、矛盾，他们必须服从大局。国家对因政策调整而被迫关闭的企业应当给予必要的补偿，对该类企业职工进行就业安置或给予其他形式的救济等。

　　二、关闭企业的程序

　　关闭企业等于“死刑”，应当严格按照法定程序办理。我国尚无专门的法律规定，只有一些原则性规定，勾画出关闭企业程序的框架。在关闭企业前，一般要有一个“前置程序”，即先给予关闭企业的警告，责令违法企业限期改正违法行为。只有当企业不听劝阻，继续违法时，才最后将招致被关闭的严厉制裁。

　　1.处罚性关闭的程序。

　　行政处罚程序有两种，即一般程序和简易程序。关闭企业程序只能按照一般程序设定，不能采取简易程序。根据行政处罚法和一些单行法律、行政法规的规定，处罚性关闭企业的程序如下：立案、调查取证警告、责令限期整改、（听证）停业整顿、作出关闭的初步决定、通知听证、正式决定关闭、送达并告知权利、缴销许可证或执照、申请人民法院执行关闭。

　　在这几个必需的程序中，

一是通过调查取证，对某些严重违法的事实查证属实后，行政机关应当根据法律、行政法规作出关闭企业的初步决定。

二是要经过两次听证程序。由于行政处罚法规定作出“停业整顿”的处罚要经过听证，虽然这里的“停业整顿”只是前置程序，但也有可能成为最后的处罚结果（这种情况下，还必须告知复议或起诉的权利，但不停止执行）。所以，只要相对人（企业）申请听证，就不能省略该前置程序中的听证程序。当行政机关作出关闭的初步决定后，要主动通知相对人第二次参加听证。第一次听证一般要由相对人申请，质证的中心问题是“是否应受到停业整顿处罚”；而第二次听证，则必须进行，行政机关没有自由裁量权，其质证的中心问题是“是否应受到关闭企业的处罚”。

　　三是作出正式关闭决定的裁决后，送达并告知权利，同时通知工商行政管理等机关缴销企业许可证、执照。

　　四是强制关闭企业要申请人民法院执行。环境保护法第四十条规定：“……当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行（关闭）处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”

　　2.撤回许可性关闭的程序

　　目前我国没有关于撤回许可行为程序的完备法规，只在某些行政法规、规章中有零星的规定。撤回许可行为虽然不同于行政处罚行为，但在行为结果上表现为取消或剥夺权利这一点上是一致的，而且关闭企业是涉及重大权益的负担行政行为。因此，可以参照处罚性关闭程序设定撤回许可行为程序。其流程图为：发布政策、通知整改、提出补偿方案、通知限期自行关闭、听证、作出强制关闭决定、送达并告知权利、缴销许可证或执照、申请人民法院执行关闭、给予行政补偿。

　　撤回许可性关闭的核心问题是补偿问题，它是行政机关在提出的关闭企业方案的重要组成部分，行政机关应当组成专门的补偿工作机构。其听证的核心有两个：一是“是否符合关闭条件”，二是“补偿方案是否可行”。

　　三、，襄州区政府关停鑫海矿业公司在程序上违法的表现
综上所述，襄州区政府作为行政机关，对关停鑫海矿业公司的行为在程序上明显违法，其表现如下：
1、 关闭企业行为是具体行政行为，合法有效是对它的基本要求。具体说来，就是要按照主体法定、职权法定、标准法定、程序法定的要求办理。鑫海矿业是一家证照齐全合法经营的企业，截止目前没有任何违法乱纪的行为，关闭鑫海矿业应按照撤回许可性关闭的程序进行。
2、 依照职权法定的原则。襄州区政府作为主管行政机关有权关闭所属企业，但由其他行政机关行使关闭企业权力，由特别法专门授权。
3、 依照标准法定的原则，关闭企业的条件要按照法律、法规规定执行。襄州区政府对鑫海矿业公司的关停，只是在没有企业参与的情况下，召集各行政部门以会议的形式进行了通知，而各行政部门无一家有充足的依据和理由，依照自己的职权，按照法律、法规规定合理合法的吊销鑫海矿业公司的任何许可证件。由此造成关停程序一是不当，二是不完善（实际是终止和无效），三是在无法可循的情况下，又不让企业正常生产，如让区公安分局不批炸药等违法形式。从行政法上讲，关闭企业是羁束性行政行为，关闭标准是强行性的，执法行政机关几乎没有自由裁量权，应当严格按照法定的标准执行，不得违法操作。
4、 依照程序法定的原则。如果是撤回性关闭，主要由颁发许可证机关依照国家政策和法定程序办理，并应注意给予被关闭企业以适当的补偿。要充分考虑被关闭企业转产的可能性，及时给予政策性关闭企业以相应的行政补偿，以及提供相应的行政帮助或优惠，以帮助被关闭企业从事其他生产经营活动。对于无力转产的企业，要帮助解决好职工安置和其他生活问题。政府要积极探索经验，逐步完善关闭企业法律规定，不能搞没有善后的“关门大吉”，确保被关闭企业的合法权益依法得到保护。